文章来源：《中国反洗钱实务》总第323辑（中国人民银行山东省分行反洗钱编译组）

摘要: 2023年11月16日，FATF更新《打击滥用非营利组织恐怖融资的最佳实践报告》。报告分析各国防范非营利组织被滥用于恐怖融资以及确保合法非营利组织获得金融服务的最佳实践。报告旨在阐明FATF建议8的最新要求，帮助各国、非营利组织和金融机构更好地防范非营利组织被滥用于恐怖融资，同时不过度干扰和阻碍合法非营利组织的运营。本文对主要内容进行编译整理，供参考。

非营利组织（Non-profit organis-ation，NPO）在世界经济以及许多国家的经济和社会体系中发挥着重要作用，它们的工作与政府和商业部门的活动相辅相成，为需要帮助的人提供必要，甚至拯救生命的支持，但是，非营利组织也可能被恐怖融资滥用。FATF于2023年11月修订建议8（非营利组织），旨在通过有效实施风险为本的措施，保护非营利组织不被恐怖融资滥用，本报告的目的是说明如何遵守建议8的要求，并促进风险为本方法的有效运用。

一、各国如何防范非营利组织被恐怖融资滥用

（一）评估和理解恐怖融资风险

建议8要求各国定期根据FATF定义确定本国非营利组织的范围，并进行风险评估，以确定其面临的恐怖融资风险性质。FATF国际标准没有规定风险评估的具体方法，报告提供了一些司法管辖区的良好做法。

1.确定属于FATF定义的非营利组织

鉴于非营利组织有各种法律形式，FATF采用了非营利组织的功能性定义，该定义基于可能使其面临恐怖融资风险的活动和特征，而非基于非营利运营的简单事实，确定符合FATF定义的非营利组织是风险评估的前提，各国应利用所有相关和可靠的信息来源，确定符合FATF定义的所有非营利组织，这些信息可能包括：在非营利领域运作的组织的规模、类型和范围，包括法律结构、员工人数、执行董事会成员信息等；活动性质和地点，包括是否提供国际服务或涉及活跃的恐怖主义威胁、跨境活动等；组织成立的目的；捐赠来源；组织的金融活动，包括资金量、资金流动频率、支付方式、现金密集度等。

2.评估非营利组织的恐怖融资风险

建议8要求各国对本国非营利组织进行风险评估，以确定其恐怖融资风险的性质。恐怖融资风险评估通常应涵盖筹集、转移、储存和使用资金或其他资产的所有方面。每个国家都可以决定如何评估非营利组织面临的恐怖融资风险。这项工作可以在国家风险评估的背景下进行，也可以单独针对非营利组织行业进行，并可以采取书面或非书面形式。许多国家选择公布洗钱和恐怖融资风险的一般信息或关于非营利组织的恐怖融资风险特别信息，这可能有助于主管部门、非营利组织、金融机构和捐助者等利益相关方识别、评估和了解漏洞。识别非营利组织面临的恐怖融资风险需要收集广泛的定量和定性信息，包括一般犯罪环境、恐怖融资和恐怖主义威胁、非营利组织及其产品的恐怖融资漏洞以及司法管辖区打击恐怖融资的能力和有效性。虽然评估重点为识别可能的威胁，但应同等重视识别法律和监管框架中的漏洞以及管理非营利组织或其运营的自律措施。评估非营利组织面临的恐怖融资风险要考虑更广泛的犯罪网络和活动，恐怖组织经常利用这些网络和活动筹集及转移资金或其他资产。对于金融和贸易量大的国家来说，开发智能解决方案应对海量数据并在维护隐私权的前提下继续发展机构间信息共享机制，对于持续识别和评估恐怖融资风险至关重要。

3.使用所有信息来源识别非营利组织及恐怖融资风险

建议8要求各国使用所有相关和可靠的信息来源确定FATF定义的非营利组织及其恐怖融资风险性质。根据各司法管辖区的经验，非营利组织识别和风险评估可能需要对现有材料进行审查并额外收集材料，包括来源于政府、非营利组织和私营部门利益相关方的汇总统计数据和信息。可以通过小组访谈、问卷调查、常设咨询平台、特设工作组、研讨会以及可靠的公开渠道来收集信息。为了确保非营利组织识别和风险评估的高效开展，应明确负责协调和牵头的部门，要确保政府、非营利组织和私营部门能够进行跨部门对话。支持参与风险评估进程的一个良好做法是，各国使用受保护的渠道（包括在线渠道）确保捐款使用方式公开，并在风险评估完成后与参与者分享主要评估结果。

4.定期审查非营利组织识别、恐怖融资风险评估和缓释措施

建议8要求各国定期审查识别符合FATF定义的非营利组织、评估恐怖融资风险以及应对措施。各国应持续关注非营利组织被恐怖融资滥用的趋势和方法的变化。准确识别非营利组织及其恐怖融资风险特征对确保采取与目标相称的和风险为本的措施至关重要。与非营利组织保持密切和持续接触可以确保关于非营利组织及其恐怖融资风险信息的准确性和及时性。非营利组织面临的恐怖融资威胁和漏洞性质不断变化，各国在风险评估时需要参考的信息来源可能会发生变化。恐怖融资风险评估更新的一个重点是严格审查采取的方法，并确定下次需要改进的领域，同时认识到一些司法管辖区可能需要采取分阶段的方法。风险评估更新可能侧重于特定的威胁或细分行业、风险指标的制定。非营利组织的恐怖融资风险评估应该是一个持续的过程，主管部门应考虑当前的恐怖主义和恐怖融资威胁、危险信号指标等，不断更新分析结论。司法管辖区的经验是培育持续分析风险或威胁的意识、建立持续收集恐怖融资风险相关信息的机制以及利益相关方持续参与。此外，各国还将定期审查应对恐怖融资风险的缓释措施。

（二）降低恐怖融资风险

建议8要求各国采取风险为本的方法，制定有目标、相称和风险为本的风险缓释措施，并使用所有相关和可靠的信息来源定期审查这些措施。大多数非营利组织的恐怖融资风险较低，受法律和监管要求约束且有足够的自律措施，不需要采取额外措施。在采取风险缓释措施之前，各国应注意非营利组织内部现有的措施及更广泛的国家反恐怖融资能力。当现有措施无法有效降低恐怖融资风险或风险随着时间的推移发生变化时，需要考虑额外或不同的措施。对于低风险非营利组织，除了采取宣教措施以帮助其提高认识外，可能无须采取额外缓释措施。建议8要求，为保护非营利组织而采取的措施不应过度干扰或阻碍其合法活动，相反，这些措施应该透明，以增强捐助界、金融机构和公众对该部门的信心。

（三）识别、预防和打击非营利组织被滥用于恐怖融资的有效方法

1.向非营利部门和捐助界持续宣教

一是建议8的释义要求各国就恐怖融资问题向所有非营利组织进行持续宣教，宣教活动的范围、频率和强度应根据风险决定。二是各国应制定明确的政策，促进非营利组织管理的透明度、诚信度和公众信心。三是各国应酌情开展宣教活动，提高非营利组织和捐助界对非营利组织面临的恐怖融资风险及可以采取的缓释措施的认识。宣教活动可以涉及与非营利组织有关的恐怖融资风险评估结果、适用于非营利组织的措施、不遵守这些措施的处罚及执法程序信息。宣教活动还可以涵盖非营利组织防范被用于恐怖融资的措施，可以加深对恐怖融资漏洞、风险和义务了解的良好做法。宣教活动应重点考虑非营利组织的不同类别和风险状况。四是各国应与非营利组织合作，制定和完善解决恐怖融资风险的最佳做法。主管部门与非营利组织保持持续和定期对话，可以准确了解非营利组织最新的风险状况及内部自律措施和控制措施，并制定适当的政策应对风险。金融机构也可以通过这些活动了解风险类型和最佳做法。五是各国应鼓励非营利组织通过受监管的金融和支付渠道进行交易，同时考虑该行业对灵活多样的融资渠道的依赖、不同国家和地区金融部门的能力以及使用现金的风险。与非营利组织、金融行业代表以及其他利益相关方的定期对话有助于建立合作关系，促进非营利组织使用受监管渠道并提升金融普惠性。

2.采取有目标、相称和风险为本的措施，对非营利组织开展监督或监测

一是采取有目标、相称和风险为本的措施。每项具体措施应用的性质、频率和强度应基于风险评估结果。二是监督或监测非营利组织执行措施的情况。主管部门应监督或监测非营利组织是否遵守有目标、相称和风险为本的措施。有效的监测需要采取一系列措施监测和应对风险的重大变化。例如，定期数据检查、定期更新风险评估以识别不断变化的风险状况，以及持续监测相关数据或事件。在决定监测和监督系统哪个更适合特定非营利组织时，主管部门应考虑该非营利组织的恐怖融资风险状况。大多数监督或监测资源应投入高恐怖融资风险的非营利组织，但也应针对中低风险非营利组织制定与其风险水平和性质相称的监督或监测方法。三是实施有效、适度和劝诫性处罚。监督机构应有足够的处罚措施，包括冻结账户、撤销受托人、罚款、取消认证、取消许可和取消注册。监督机构还可以采取一系列补救措施，如发布指南或警告信，以纠正非营利组织的漏洞，同时培养合规治理文化。处罚不应排除对非营利组织及代理人的民事、行政或刑事诉讼。

3.有效的信息收集和调查

一是在信息收集方面，各国应确保掌握非营利组织相关信息的各级机构、当局或组织之间进行有效合作、协调和信息共享，包括执法机构、情报机构、认证机构、自律组织、 非营利组织协会等。二是各国应具备调查的专业知识和能力，配备专业人员，以审查涉嫌被恐怖活动或恐怖组织利用及积极支持恐怖活动或恐怖组织的非营利组织。此外采取行动必须遵守法治要求，尽量减少对合法非营利组织的负面影响。三是各国应确保可以在调查期间获得持定非营利组织行政和管理的相关信息，例如，各国可以要求所有高风险非营利组织至少保留某些财务和项目信息，以便在调查时获得这些信息。四是各国应建立适当的机制，当非营利组织疑似被恐怖融资滥用时，主管部门可以及时获取相关信息，以采取预防措施或调查行动，但这并不意味着各国应对非营利组织施加可疑交易报告义务。

4.有效回应国际社会提出的非营利组织信息请求

各国应确定适当的联络点和程序，对国际社会提出的关于特定非营利组织的信息请求作出回应。鉴于非营利组织业务的全球性质，国际信息共享对于保护其免遭恐怖分子滥用非常重要。此类信息包括从外国非营利组织合作伙伴及其所在国家政府机构获取的信息。外国执法信息和主管部门的信息有助于更好地了解非营利组织所处的恐怖融资风险环境以及滥用事件和风险情况，了解支持非法活动的非营利组织及与非营利组织有联系的个人和组织与恐怖组织的联系。

二、非营利组织如何保护自身不被恐怖融资滥用

建议8不要求非营利组织采取措施了解和降低恐怖融资风险。本部分的目的是对自愿采取积极措施保护自已免受恐饰融资滥用的非营利组织进行指导。事实证明，三个支柱在这方面效果良好——了解个体层面的恐怖融资风险、建立自律机制、内部控制及良好治理措施。

（一）了解个体层面的恐怖融资风险

建议8要求各国通过宣教，提高非营利组织对潜在恐怖融资漏洞和风险的认识，以及非营利组织可以采取的措施。非营利组织主动采取适当措施，了解主管部门关于非营利组织的恐怖融资风险评估结果是一个良好做法。非营利组织可以评估内外部互动中形成的特定恐怖融资风险。每个非营利组织的恐怖融资风险不同，为了解个体层面上的恐怖融资风险，非营利组织可以考虑使用外部信息，如国家恐怖融资风险评估、公开信息、处理类似非营利组织的恐怖融资风险的报告。还可以进一步审查内部文件，如合规风险的审计报告和此前的违规案例。询问合规主管、内部审计人员等对内部恐怖融资风险和缓释措施了解深入的人员，是收集和汇总信息的良好做法。

（二）建立自律机制

许多国家的非营利部门都有代表机构和自律组织，它们制定了尽职调查标准、良好做法和倡议，帮助各个组织确保运营的问责制和透明度。自律组织维护非营利组织的合法性和声誉，并长期致力于为这些组织制定和推广良好做法。非营利部门可以进一步推广自律经验，提供培训，提高该部门采用自律措施的意识和能力，并监测和评估此类措施的有效性和相关性。非营利组织间的合作和协调，特别是在相同或相似的背景下运营的组织间的合作协调，可能有助于对风险的识别和管理，这有助于金融机构理解非营利组织在特定背景下适用的风险管理体系。协作还可以支持资源和能力有限的小型非营利组织，在风险管理机制应用方面共享资源。例如，具有相似特征的非营利组织可以共享与员工培训。记录保存、财务透明度和审计等相关的内部控制程序。

非营利组织可能同时采用多种类型的自律措施。自律措施的类型包括:自愿行业标准，即为组织的活动和管理提供一套一般原则、操作原则和标准，旨在管理和改进该行业或该行业中特定类型的组织的行为；对合规验证或认证进行独立核查的行业准则；捐助者执行的自律措施，机构捐助者提供结构性捐赠，并对透明度、财务报告、项目绩效报告以及尽职调查等提出要求，受到这些要求约束的非营利组织同样要求其合作伙伴和受助方遵守这些要求；市场化工具，即财政措施，如免税或补贴资格；共同自律或与政府联合自律。

（三）内部控制及良好治理措施

确保非营利组织不被用于恐怖融资的最佳途径是建立良好的治理和财务管理措施。下文介绍了风险为本的内部控制措施和良好治理体系的一些特点。这些措施和体系最初通常是为了其他目的制定的，但它们也在预防恐怖融资方面起着重要作用。

1.组织完整性

非营利组织根据治理文件建立和运作，如公司章程、法规或符合当地法律的指南等。治理委员会通过建立强有力的财务和人力资源政策、定期开会及监测对组织进行监督。具有高风险的大型非营利组织可能制定和实施专门反恐融资政策和行为准则，并通过独立审计等内部监测和评估机制进行定期评估。此外，对董事的要求、内部监督组织、有效的举报机制和定期自评估是有益的。

2.伙伴和捐助者关系

非营利组织可以采取一系列措施，在建立业务关系或达成协议前，合理识别接受的资金来源，并核实接受捐赠、对外捐款或密切合作的个人和组织的信息。非营利组织可以通过选择标准和可靠的公开信息确认合作伙伴和捐助者的声誉。书面协议可以涵盖双方的期望和责任，包括关于资金使用及定期报告、审计和现场访问要求的详细信息。高风险非营利组织可以采取措施，在建立关系时对合作伙伴和员工的受益所有人进行有针对性的筛查，包括使用国内和联合国的制裁名单进行恐怖融资有关的定向金融制裁筛查。

3.财务问责制和透明度

非营利组织通过建立强有力的财务控制和程序、保存财务记录、监测资金流动来防止财务和资源滥用。这些程序还可以监督资金的使用，例如采用至少两人批准的支付或转账决策原则，或对超过一定阈值的交易进行适当记录和授权。在运营过程中尽可能通过金融系统进行交易。在筹集资金时明确说明项目目标，并确保资金用于预期用途。在不影响工作人员和受益人安全的情况下，公开项目信息。当非营利组织了解资金来源时，可以制定确定是否接受捐款的标准。

4.项目规划和监测

非营利组织可以建立内部控制和监测系统，确保资金和服务按预期交付。例如，根据业务和风险的不同，明确定义活动目的和范围，确定受益人群体，并在开展项目之前考虑恐怖融资风险和缓释措施。为每个项目制定详细的预算，并定期生成有关采购和支出的报告。通过验证受益人真实性和资金是否到位定期监测项目绩效。根据风险的不同，采取适当的措施对资金和服务进行核算。

三、如何确保合法非营利组织获得金融服务

（一）国家的举措

一是各国可以定期评估执行建议8是否会导致对合法非营利组织获得金融服务的过度干扰:分析对报告实体的监管要求，以及这是否导致了意想不到的后果，包括金融机构停止或限制向整个客户类别（包括非营利组织）提供服务；就建议8对金融准入的影响与利益相关方磋商，包括主管部门、金融机构和非营利组织，全面磋商将增强国家对这个问题的整体理解，并产生更翔实的成果；完成分析后，各国可以酌情制订符合FATF标准的方案，以应对对合法非营利组织金融服务的过度干扰和其他相关不利后果。

二是对非营利组织和金融部门进行宣教可以确保合法非营利组织获得金融服务，宣教可以通过双边或多边对话实现。各国政府可以组织对话或参与第三方组织的对话。对话目的可以包括促进风险为本方法的实施，达成对风险认识的共识，确定风险缓释措施的程度，应对与非营利组织金融交易有关的主要挑战，以及非营利组织获取资金困难的解决方案。对话可以在政策或业务层面进行，以支持风险为本方法实施的有效性，同时确保非营利组织获取资金不会受到不适当的限制，对话也可以包括确认可疑交易的风险指标。对话应该是持续的，而不是偶然或单一的，应建立问责机制，确保通过对话制定的政策或建议得到落实。

三是制定确保合法非营利组织及时可靠获得资金的公开指南。各国可以针对非营利组织和金融机构提供具体指南，并根据需要不断更新，介绍合法非营利组织应对资金获取挑战的最佳做法。指南可通过与利益相关方的持续对话制定和更新，更好地促进非营利组织获取金融服务，各国可以参考FATF《银行业风险为本的方法指南》和FATF《反洗钱和反恐怖融资及普惠金融更新指南》。经批准各国还可以发布如遭受极端天气事件的国家名单等，鼓励金融机构对这些国家采用标准化方法处理紧急的项目。

（二）金融机构的举措

一是金融机构应制定政策、控制措施和程序，有效管理和降低已发现的风险。评估特定非营利组织的潜在风险时，金融机构应考虑非营利组织的所有监管要求、自律或其他风险缓释措施以及尽职调查程序，包括有助于降低恐怖融资风险的非专门措施，如良好的治理、关于税收或其他活动的报告要求。确定特定非营利组织的剩余风险后，金融机构应首先评估是否可以通过适当的措施充分降低风险，以允许合法非营利组织的活动继续进行，这些措施可包括特定交易必须经过同意，拒绝某些类型的交易，使用经批准的交易方式等。

 二是金融部门应加强与非营利组织的接触，交流对风险的认识，努力制定更有效的风险缓释措施，并达成促进普惠金融的实际解决方案。金融机构可以提高非营利组织的透明度，分享必要信息和文件，可以就开立新账户、批准跨境转账以及管理非营利组织账户的决策过程进行沟通，使非营利组织可以预先解决信息请求方面的不确定性。金融机构也可以提供申诉渠道，对拒绝提供服务或中止业务关系的非营利组织进行重新评估。

三是金融科技和其他金融产品创新可以支持非营利组织的活动，特别是减少对现金的依赖，向难以到达的地区提供援助。金融产品创新可以扩大受监管金融系统的覆盖范围，大大提高金融交易的可追踪性，这不仅降低了资金转移的风险，还支持对援助交付的安全审计追踪。金融机构还可以利用数字信息和档案支持客户尽职调查，确保这些技术解决方案不具有歧视性，或以歧视性的方式被使用。当使用算法避免现有偏见（宗教、种族、性别和其他）时，人工干预是必要的。

（三）非营利组织及捐助者者的举措

一是非营利组织应尽量使用受监管的系统进行金融交易。在向没有金融服务的偏远地区提供援助时，现金可能是非营利组织开展业务的唯一途径，涉及现金的恐怖融资风险软高，应根据国际和国家法律法规适当使用，包括应符合现金申报或披露要求，提高资金的透明度和问责制。当使用受监管的金融或支付系统不可行时，使用非正式资金或价值转移服务可能是必要的，特别是与受冲突影响地区的跨境交易，在这种情况下，非营利组织应采取适当措施，使用具有良好系统和控制措施的资金或价值转移服务来管理恐怖融资风险。

二是与金融机构发展建设性的工作关系。非营利组织可以与金融机构积极对话，包括向金融机构提供为降低恐怖融资风险采取措施的文件。非营利组织还可以与金融机构讨论现有风险缓释措施是否足够，是否需要采取其他措施。非营利组织可以向金融机构提供更多信息，说明其更广泛的风险管理机制如何支持反恐怖融资预防和监测。一般尽职调查以及适用于具体业务环境的风险管理制度可能是最有意义的，特别是当非营利组织在高风险环境中运作时。

三是当面临金融准入挑战时，非营利组织可以请求其他非营利组织、伞式组织、自律组织或捐助者协助说明其风险状况、风险级解措施、尝试补救或倡导反对限制，它们也可以共同寻求法律援助，并将此类措施与多个利益主体对话相结合，以获得最有效的解决方案。一些非营利组织需要对金融机构的客户尽职调查义务加深了解。非营利行业组织和伞式组织应利用其核心地位，向非营利组织提供有关反恐怖融资、风险评估、风险为本的方法、金融机构客户尽职调查要求及对非营利组织金融准入的潜在影响的一般信息。

 四是为了加强缺乏必要资源和能力的非营利组织的尽职调查和风险管理机制，捐助者可以通过培训或共享资源向行业组织或伞式组织提供支持。根据具体情况、业务或组织特征量身定制的指南可以支持风险管理机制的协调和广泛实施。捐助者可以采取合理步骤研究可靠的公开资料，确定非营利组织如何运作和管理，以及其项目的性质和运作地域。